Permis de construire : compatibilité d’un projet agrivoltaïque avec l’agriculture

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée unipersonnelle RD Projet 4 a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté n° PC 082 025 22 00054 du 19 juillet 2024 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la création d’une centrale agrivoltaïque au sol sur un terrain situé 1135 route de Montbartier sur le territoire de la commune de Bressols.

Par un jugement n° 2405706 du 2 juin 2025, le tribunal administratif de Toulouse, après avoir admis l’intervention de la société par actions simplifiée Reden Investments, a, d’une part, annulé cet arrêté, d’autre part, enjoint au préfet de Tarn-et-Garonne de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement et, enfin, mis à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 14 août 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation demande à la cour de prononcer le sursis à l’exécution de ce jugement.

Il soutient que :

• il justifie d’un moyen sérieux au sens des articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative dès lors que le projet de la société RD Projet 4 n’est pas compatible avec l’exercice d’une activité agricole significative sur le terrain d’assiette du projet de parc photovoltaïque au regard des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ;
• c’est à tort que le tribunal administratif a omis de prendre en compte l’emprise substantielle du projet par rapport à la surface des parcelles qui représente 9,76 hectares ; le projet occupera 92,2 % de leur superficie totale ; les surfaces agricoles seront fortement impactées en raison de l’ombrage et de la modification des conditions hydriques et d’ensoleillement provoqués par les panneaux ; les sols seront dégradés en raison de la profondeur d’ancrage des panneaux ;
• contrairement à ce qu’a estimé le tribunal, le projet est de nature à altérer la qualité des sols qui disposent d’un bon potentiel agronomique ;
• la justification du projet au regard de la consommation de terres agricoles n’est pas démontrée et ses impacts sur cet espace agricole apparaissent sous-évalués et ne sont pas justifiés, alors même qu’il s’agit d’un territoire bénéficiant de nombreux signes de qualité des sols ; le terrain est affecté de longue date à un usage agricole, les parcelles étaient déclarées à la politique agricole commune jusqu’en 2020 et ont ensuite fait l’objet d’un accord oral, par lequel le propriétaire non-exploitant autorise l’exploitant bovin à les faucher annuellement afin de récupérer des foins ; les sols doivent être préservés car structurellement fertiles et cultivables, leur bon potentiel agronomique étant accentué par le fait qu’ils sont entourés de terres cultivées et de terres prairiales ;
• au regard des usages locaux, le remplacement du fauchage annuel des prairies par une activité de pâturage de génisses n’est pas représentatif des types et modes de culture pratiqués tant à l’échelle de la région, du département, que celui de la commune ; le projet constituerait une rupture nette avec la vocation historique des parcelles particulièrement adaptées à la culture, en portant atteinte à la cohérence du territoire ;
• les conditions propices à une activité agricole de pâturage de bovins pérenne ne sont pas réunies ; le projet est techniquement inadapté au pâturage de génisses de race Aubrac, entre et sous les panneaux photovoltaïques, au regard de leur gabarit, alors qu’elles seront au demeurant accompagnées d’animaux avec une hauteur au garrot plus élevée ; le projet compromet la valeur fourragère du site, la hauteur des panneaux étant insuffisante pour permettre le passage d’engins agricoles, ce qui rend inexploitable une part importante des surfaces ; l’activité se traduira par un simple entretien du parc et présente une viabilité économique incertaine voire contestable, dès lors que le caractère significatif de l’activité agricole prévue est remis en cause par la taille réduite du cheptel, la concurrence de la pratique de fauche annuelle, la distance séparant les parcelles du projet du siège de l’exploitant, le caractère irréaliste du gain annoncé, la sous-évaluation des charges liées à l’exploitation, et, enfin, l’absence de caractère pérenne du partenariat avec l’exploitant ;
• le moyen tiré de l’incompatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole significative au regard des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme permettait, à lui seul, au préfet de refuser le permis de construire sollicité ;
• l’exécution du jugement attaqué risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables au sens de l’article R. 811-17 du code de justice administrative dès lors que, d’une part, la délivrance du permis de construire autoriserait la société pétitionnaire à engager les travaux de construction de la centrale photovoltaïque, laquelle fait obstacle à la préservation du foncier agricole disposant d’une valeur agronomique reconnue et, d’autre part, que le délai de deux mois imparti au préfet par le tribunal administratif pour délivrer un permis de construire est incompatible avec le délai de jugement de la requête d’appel par la cour.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 janvier 2026, la société Reden Investments et la société RD Projet 4, représentées par la SELARL Cabinet Ferrant, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

• le projet est compatible avec l’exercice d’une activité agricole et permet l’existence d’une activité agricole significative ;
• le critère de l’éloignement du projet par rapport à l’exploitation existante n’est pas un critère juridique normatif qui est de nature à faire obstacle à la reconnaissance de la compatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole ; l’étude préalable agricole explicite le choix de la zone d’implantation, le projet permettant à l’exploitant, qui bénéficie d’une convention pluriannuelle conclue avec le propriétaire des parcelles, de pérenniser l’exploitation en développant son cheptel de bovins, de sécuriser ses ressources fourragères et d’augmenter son chiffre d’affaires et son taux de marge brute ;
• la circonstance que la zone d’implantation du projet occupera 92,2 % de la superficie totale des parcelles n’est pas de nature à remettre en cause le maintien d’une activité agricole significative ;
• le site ne fait plus l’objet d’une déclaration à la politique agricole commune depuis 2020, ni ne fait l’objet d’une exploitation effective depuis 2020, l’accord oral conclu étant source d’insécurité, notamment financière, pour l’exploitation, alors que le projet va conduire à une pérennisation d’une activité agricole sur site ;
• le critère des usages locaux n’est plus déterminant dans l’amélioration du potentiel agricole, l’appréciation devant être globale et le critère des usages locaux ne saurait, pris isolément, fonder un refus, alors que le maintien d’une activité agricole significative sur site doit primer ;
• le déplacement d’une partie du cheptel bovin vers la parcelle du projet est souhaitable pour la soutenabilité de l’exploitation, cette perspective permettant à l’exploitant de sécuriser du foncier tout en rapprochant les cultures fourragères du siège de son exploitation ; les aspects tant pratiques qu’économiques démontrent que le choix de développer l’élevage bovin sur la parcelle contribue à la cohérence d’ensemble de l’exploitation et au caractère significatif de son activité ;
• l’exécution du jugement enjoignant à l’autorité compétente la délivrance du permis de construire n’entrainera non seulement aucune conséquence difficilement réparable mais ne sera définitive que si le juge d’appel confirme la position du tribunal administratif.

Vu :

• la requête enregistrée le 4 août 2025 sous le n° 25TL01646 par laquelle le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation relève appel du jugement n° 2405706 du tribunal administratif de Toulouse du 2 juin 2025 ;
• les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code des relations entre le public et l’administration ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Chabert, président,
• et les observations de Me Cancellara, substituant Me Ferrant, représentant les sociétés Reden Investments et RD Projet 4.

Considérant ce qui suit :

1. La société RD Projet 4 a déposé le 21 décembre 2022 une demande de permis de construire une centrale agrivoltaïque au sol sur un terrain situé 1135 route de Montbartier sur le territoire de la commune de Bressols (Tarn-et-Garonne), parcelles cadastrées section ZR nos 10, 101 et 28. Par un arrêté n° PC 082 025 22 00054 du 19 juillet 2024, le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de délivrer ce permis. Par la présente requête, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation demande que soit prononcé le sursis à l’exécution du jugement du 2 juin 2025 par lequel le tribunal administratif de Toulouse, saisi par la société pétitionnaire, a, d’une part, annulé cet arrêté, d’autre part, enjoint au préfet de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement et, enfin, mis à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur les conclusions à fin de sursis à exécution :

2. Aux termes de l’article R. 811-15 du code de justice administrative :  » Lorsqu’il est fait appel d’un jugement de tribunal administratif prononçant l’annulation d’une décision administrative, la juridiction d’appel peut, à la demande de l’appelant, ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l’appelant paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement. « .

L’article R. 811-17 du même code dispose que :  » Dans les autres cas, le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l’exécution de la décision de première instance attaquée risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l’état de l’instruction. « .

3. En application des dispositions précitées de l’article R. 811-15 du code de justice administrative, lorsque le juge d’appel est saisi d’une demande de sursis à exécution d’un jugement prononçant l’annulation d’une décision administrative, il lui incombe de statuer au vu de l’argumentation développée devant lui par l’appelant et le défendeur et en tenant compte, le cas échéant, des moyens qu’il est tenu de soulever d’office. Après avoir analysé dans les visas ou les motifs de sa décision les moyens des parties, il peut se borner à relever qu’aucun de ces moyens n’est de nature, en l’état de l’instruction, à justifier l’annulation ou la réformation du jugement attaqué et rejeter, pour ce motif, la demande de sursis. Si un moyen lui paraît, en l’état de l’instruction, de nature à justifier l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, il lui appartient de vérifier si un des moyens soulevés devant lui ou un moyen relevé d’office est de nature, en l’état de l’instruction, à infirmer ou confirmer l’annulation de la décision administrative en litige, avant, selon le cas, de faire droit à la demande de sursis ou de la rejeter.

4. En vertu du premier alinéa de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme, les constructions doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire. Aux termes de l’article L. 424-1 du même code :  » L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis (…) « . Aux termes de l’article L. 424-3 de ce code:  » Lorsque la décision rejette la demande (…), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (…) « . Aux termes de l’article L. 600-4-1 dudit code :  » Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier « .

5. Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

6. Saisi d’un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d’urbanisme, il appartient au juge d’appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d’annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d’appel estime qu’un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l’administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les dispositions citées au point 4, rejeter la demande d’annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l’autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés.

7. Aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme :  » I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; (…) « .

8. Pour prononcer l’annulation de l’arrêté en litige, le tribunal administratif de Toulouse a considéré que le motif opposé par le préfet de Tarn-et-Garonne pour refuser la délivrance du permis sollicité, fondé sur le non-respect par le projet de centrale photovoltaïque au sol avec coactivité bovine de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme et de l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme, était illégal.

9. D’une part, à l’appui de sa demande tendant à ce qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation soutient que le projet de centrale agrivoltaïque au sol avec coactivité bovine ne permet pas de considérer comme remplies les conditions propices à une activité agricole de pâturage de bovins pérenne et que le projet n’apparaît, dès lors, pas compatible avec l’exercice d’une activité agricole significative au sens des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme. En l’état de l’instruction, ce moyen tel que visé et analysé dans les visas de la présente décision apparait sérieux et de nature à entraîner, outre l’annulation du jugement, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par le tribunal administratif de Toulouse.

10. D’autre part, les autres moyens d’annulation de l’arrêté en litige repris en appel par les sociétés intimées, dans leur mémoire en défense produit dans la présente instance, tels que visés et analysés dans les visas de la présente décision, ne paraissent pas, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à confirmer l’annulation de l’arrêté en litige prononcée par le jugement du tribunal administratif de Toulouse. Il n’apparaît pas non plus, en l’état de l’instruction, qu’un moyen d’ordre public susceptible d’être relevé d’office serait de nature à confirmer l’annulation de cet arrêté.

11. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation est fondé à demander qu’il soit sursis à l’exécution du jugement attaqué jusqu’à ce qu’il soit statué sur sa requête d’appel au fond.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par les appelants et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Jusqu’à ce qu’il ait été statué sur l’appel du ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation contre le jugement n° 2405706 du tribunal administratif de Toulouse du 2 juin 2025, il est sursis à l’exécution de ce jugement.

Article 2 : Les conclusions présentées par les sociétés RD Projet 4 et Reden Investments sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, au préfet de Tarn-et-Garonne, à la société par actions simplifiée Reden Investments et à la société par actions simplifiée unipersonnelle RD Projet 4.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2026.

Le président de la 4ème chambre,

D. Chabert

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.