Urbanisme : mise en demeure pour conformité des constructions après infraction

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu les procédures suivantes :

Mme A… C… a demandé au tribunal administratif de Caen d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 24 juin 2020 par laquelle le maire de Cabourg (Calvados) a refusé de mettre en œuvre les pouvoirs qu’il tient de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, de lui enjoindre de le faire dans un délai de quinze jours sous astreinte de 150 euros par jour de retard et, à cette fin, de recueillir les observations de la société à responsabilité limitée Océane, de mettre en demeure cette société, son gérant ou tout propriétaire venant aux droits de l’actuel propriétaire de la maison située 69, avenue du commandant Touchard de se conformer à l’article UB 6 du règlement du plan local d’urbanisme de Cabourg, d’assortir cette mise en demeure d’une astreinte ne pouvant excéder 500 euros par jour de retard et d’obliger le propriétaire, en l’absence de diligences dans le délai imparti, à consigner la somme équivalant au montant des travaux à réaliser entre les mains d’un comptable public. Par un jugement n° 2001529 du 31 mars 2022, le tribunal administratif de Caen a rejeté cette demande.

Par un arrêt n° 22NT01670 du 14 février 2025, la cour administrative d’appel de Nantes a, sur l’appel de Mme C…, annulé le jugement du 31 mars 2022 du tribunal administratif de Caen et la décision du 24 juin 2020 du maire de Cabourg, enjoint au maire de Cabourg, sous réserve d’un changement dans les circonstances de droit ou de fait, de mettre en demeure, en application des dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, la société Océane, après avoir recueilli ses observations, de déposer une demande de permis de construire en vue de mettre la construction située 69, avenue du commandant Touchard en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée par le procès-verbal d’infraction du 19 mars 2019 et rejeté le surplus des conclusions.

1° Sous le n° 502194, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 mars, 10 juin et 5 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Océane demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de Mme C… ;

3°) de mettre à la charge de Mme C… la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le numéro 507733, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 août, 17 septembre et 14 novembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Océane demande au Conseil d’Etat :

1°) d’ordonner le sursis à exécution de l’arrêt du 14 février 2025 de la cour administrative d’appel de Nantes ;

2°) de mettre à la charge de Mme C… la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

• – le code de l’urbanisme ;
• – le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

• – le rapport de Mme Isabelle Tison, conseillère d’Etat,
• – les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la société Océane et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, Goulet, avocat de Mme C… ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 30 septembre 2015, le maire de Cabourg a délivré à la société Océane un permis de construire portant sur la démolition de la toiture d’une maison d’habitation et la création de 128 mètres carrés de surface d’habitation dont l’ajout d’un niveau habitable sous combles. Toutefois, lors de la réalisation de ces travaux, débutés en 2017, les murs du rez-de-chaussée de la maison, que la corrosion des aciers du béton armé rendait impropres à supporter les travaux autorisés, ont été démolis et remplacés par des murs semblables en béton. En exécution d’un jugement du 7 mars 2019 du tribunal administratif de Caen, saisi par Mme C…, voisine du projet, ultérieurement confirmé par un arrêt du 2 avril 2020 de la cour administrative d’appel de Nantes, devenu définitif, le maire de Cabourg a dressé, le 19 mars 2019, un procès-verbal d’infraction et a pris, le 15 avril 2019, un arrêté interruptif de travaux.

2. Par un jugement du 31 mars 2022, le tribunal administratif de Caen a rejeté la demande de Mme C… tendant à l’annulation de la décision du 24 juin 2020 du maire de Cabourg refusant de mettre la société Océane en demeure, sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction aux dispositions de l’article UB 6 du règlement du plan local d’urbanisme de Cabourg. Par un arrêt du 14 février 2025, la cour administrative d’appel de Nantes a annulé ce jugement et a enjoint au maire de Cabourg de mettre la société Océane en demeure, en application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, de déposer une demande de permis de construire en vue de mettre la construction en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée par le procès-verbal d’infraction du 19 mars 2019. La société Océane se pourvoit en cassation contre cet arrêt et en demande le sursis à exécution. Il y a lieu de joindre ce pourvoi et cette requête pour y statuer par une seule décision.

Sur le pourvoi :

En ce qui concerne le cadre juridique :

3. Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme :  » Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. (…) Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. (…) »

4. Aux termes du I de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision du maire :  » Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 « , c’est-à-dire ceux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou ceux qui, par dérogation, en sont dispensés,  » ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 « , c’est-à-dire l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir ou pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable,  » peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. « 

5. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique dont elles sont issues, que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Toutefois, lorsque les travaux en cause sont conformes à une autorisation d’urbanisme, l’autorité compétente, alors même qu’elle estimerait que cette autorisation a été accordée en méconnaissance des règles d’urbanisme applicables, ne saurait délivrer aucune mise en demeure tant que cette autorisation n’a pas fait l’objet d’une annulation par le juge administratif.

En ce qui concerne l’arrêt, en tant qu’il fait droit aux conclusions de Mme C… à fin d’annulation :

6. Il résulte des points 4 et 5 que le pouvoir de mise en demeure dont dispose l’autorité compétente en vertu de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme s’exerce indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être engagées pour réprimer l’infraction constatée. Il en résulte qu’en jugeant que le maire n’avait pu légalement refuser de procéder à une mise en demeure de prendre les mesures de remise en état en litige au seul motif que le juge pénal serait appelé à se prononcer sur ces mesures, la cour, qui ne s’est pas méprise sur la portée de la décision du maire, n’a pas commis d’erreur de droit.

En ce qui concerne l’arrêt, en tant qu’il fait droit aux conclusions de Mme C… à fin d’injonction :

7. Pour enjoindre au maire de Cabourg, sous réserve d’un changement dans les circonstances de droit ou de fait, de mettre en demeure la société Océane, en application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, après avoir recueilli ses observations, de déposer une demande de permis de construire en vue de mettre la construction en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance avait été constatée par le procès-verbal d’infraction du 19 mars 2019, la cour a jugé que si la société Océane avait obtenu, le 21 août 2020 le permis de construire modificatif qu’elle avait sollicité en vue de procéder à  » l’intégration des restructurations des murs du rez-de-chaussée pour des raisons techniques « , l’implantation de la construction en litige demeurait illégale au regard de la règle de recul par rapport à l’alignement prescrite par l’article UB 6 du règlement du plan local d’urbanisme, de sorte que ce permis n’avait pas mis fin à l’infraction constatée sur ce point par le procès-verbal dressé le 19 mars 2019.

8. Il résulte de ce qui a été dit au point 5 qu’en statuant ainsi, alors qu’elle avait elle-même constaté que la société Océane bénéficiait, à la date de son arrêt, d’un permis de construire régularisant les travaux litigieux, dont elle n’avait aucunement relevé qu’il aurait fait l’objet d’une annulation, la cour a commis une erreur de droit.

9. Il résulte de tout ce qui précède que la société Océane est fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque en tant seulement qu’il fait droit aux conclusions de Mme C… à fin d’injonction.

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative, dans la mesure de la cassation prononcée.

11. Il ressort des pièces du dossier que si le permis de construire du 21 août 2020 régularisant les travaux litigieux a fait l’objet, de la part de Mme C…, d’un recours pour excès de pouvoir, celui-ci a été rejeté pour tardiveté par un jugement du 31 mars 2022 du tribunal administratif de Caen, confirmé par un arrêt du 14 février 2025 de la cour administrative d’appel de Nantes devenu définitif. Il résulte ainsi de ce qui a été dit au point 5 que les conclusions présentées par Mme C… tendant à ce qu’il soit enjoint au maire de Cabourg de faire application des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ne peuvent qu’être rejetées.

Sur la requête tendant au sursis à l’exécution de l’arrêt attaqué :

12. Le Conseil d’Etat se prononçant par la présente décision sur le pourvoi formé par la société Océane contre l’arrêt du 14 février 2025 de la cour administrative d’appel de Nantes, les conclusions tendant à ce qu’il soit sursis à l’exécution de cet arrêt sont devenues sans objet. Il n’y a, dès lors, pas lieu d’y statuer.

Sur l’ensemble des conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme C… une somme de 1 000 euros à verser à la société Océane et une somme de 1 000 euros à verser à la commune de Cabourg au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par Mme C… au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

————–

Article 1er : L’arrêt du 14 février 2025 de cour administrative de Nantes est annulé en tant qu’il fait droit aux conclusions à fin d’injonction présentées par Mme C….

Article 2 : Les conclusions à fin d’injonction présentées par Mme C… sont rejetées.

Article 3 : Il n’y a pas de lieu de statuer sur les conclusions de la requête de la société Océane tendant à ce qu’il soit sursis à l’exécution de l’arrêt du 14 février 2025 de la cour administrative d’appel de Nantes.

Article 4 : Mme C… versera à la société Océane et à la commune de Cabourg une somme de 1 000 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : La présente décision sera notifiée à la société à responsabilité limitée Océane, à Mme A… C… et à la commune de Cabourg.

Délibéré à l’issue de la séance du 15 décembre 2025 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Julien Boucher, M. Vincent Mahé, conseillers d’Etat et Mme Isabelle Tison, conseillère d’Etat-rapporteure.

Rendu le 30 décembre 2025.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

La rapporteure :

Signé : Mme Isabelle Tison

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber

ECLI:FR:CECHR:2025:502194.20251230