Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E… B… et Mme A… C… épouse B… ont demandé au tribunal administratif de Caen d’annuler la décision implicite par laquelle le président de la communauté urbaine Caen la mer a refusé d’inscrire à l’ordre du jour du conseil communautaire la question de l’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune de Colleville-Montgomery approuvé par une délibération du conseil municipal du 23 mars 2017, en ce qu’il classe les parcelles cadastrées section ZC n°s 126 et 128 en zone agricole.

Par un jugement n° 2202351 du 5 novembre 2024, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 30 décembre 2024, 10 janvier 2025, 30 septembre 2025 et 7 novembre 2025, M. E… B… et Mme A… C… épouse B…, représentés par Me Gorand, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 5 novembre 2024 ;

2°) d’annuler la décision implicite du président de la communauté urbaine Caen la mer ;

3°) d’enjoindre à la communauté urbaine Caen la mer de modifier le plan local d’urbanisme de la commune de Colleville Montgomery en classant leurs parcelles en zone urbaine dans le délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ou, subsidiairement, de réexaminer leur demande sous les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

4°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Caen la mer le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

– le jugement attaqué est irrégulier, en ce que les premiers juges n’ont pas suffisamment motivé leur réponse au moyen soulevé devant eux tiré de l’erreur manifeste d’appréciation dans le classement, par le plan local d’urbanisme, de leur parcelle en zone agricole ;

– le règlement du plan local d’urbanisme n’est pas cohérent avec les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, en ce qu’il classe les parcelles cadastrées section ZC n°s 126 et 128 en zone agricole et ouvre à l’urbanisation des terrains agricoles ;

– le classement des parcelles cadastrées section ZC n°s 126 et 128 en zone agricole est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, ces parcelles devant être classées en zone urbaine ;

– des parcelles présentant des caractéristiques voisines ont été classées en zone urbaine.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 mai 2025, 28 octobre 2025 et 4 novembre 2025, la communauté urbaine Caen la mer, représentée par Me Bouthors-Neveu, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. et Mme B… le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme B… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code général des collectivités territoriales ;

– le code des relations entre le public et l’administration ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de Mme Rosemberg,

– les conclusions de Mme Dubost, rapporteure publique,

– et les observations de M. B….

Une note en délibéré présentée par M. et Mme B… a été enregistrée le 8 septembre 2026.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 19 juin 2022, M. et Mme B… ont demandé au président de la communauté urbaine Caen la mer, celle-ci étant devenue compétente en matière de plan local d’urbanisme, d’inscrire à l’ordre du jour du conseil communautaire la question de l’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune de Colleville-Montgomery approuvé par une délibération du conseil municipal du 23 mars 2017, en ce qu’il classe les parcelles cadastrées section ZC n°s 126 et 128, dont ils sont propriétaires, en zone agricole, et de sa révision pour les classer en zone urbaine. Par un jugement du 5 novembre 2024, le tribunal administratif de Caen a rejeté la demande de M. et Mme B… tendant à l’annulation de la décision implicite rejetant cette demande. M. et Mme B… relèvent appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à l’ensemble des arguments soulevés, ont répondu de façon suffisamment précise au moyen invoqué devant eux par M. et Mme B… relatif à l’erreur manifeste d’appréciation dont serait entaché le plan local d’urbanisme de la commune de Colleville-Montgomery en ce qu’il classe leurs parcelles en zone agricole. Le moyen tiré de l’irrégularité du jugement attaqué sur ce point doit, par suite, être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. En raison de la permanence de l’acte réglementaire, la légalité des règles qu’il fixe, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l’ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d’un recours pour excès de pouvoir contre la décision refusant d’abroger l’acte réglementaire, comme l’exprime l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration aux termes duquel :  » L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de faits postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé (…) « .

4. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il s’ensuit que, dans l’hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l’illégalité de l’acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l’excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l’abroger. A l’inverse, si, à la date à laquelle il statue, l’acte réglementaire est devenu illégal en raison d’un changement de circonstances, il appartient au juge d’annuler ce refus d’abroger pour contraindre l’autorité compétente de procéder à son abrogation.

5. Il résulte du point 4 que lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

6. Aux termes de l’article R. 153-19 du code de l’urbanisme :  » L’abrogation d’un plan local d’urbanisme est prononcée par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunal compétent ou par le conseil municipal après enquête publique menée dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. / Le dossier soumis à l’enquête publique comprend un rapport exposant les motifs et les conséquences juridiques de l’abrogation projetée. « . Aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales :  » Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour (…) « .

7. Il résulte de la combinaison des articles cités au point 6 que, si le conseil communautaire de la communauté urbaine Caen la mer est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d’urbanisme intercommunal, c’est au président de la communauté urbaine qu’il revient d’inscrire cette question à l’ordre du jour d’une réunion de ce conseil. Par suite, le président de la communauté urbaine a compétence pour rejeter une demande tendant à l’abrogation du plan local d’urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l’abrogation est sollicitée sont elles mêmes légales. Dans l’hypothèse inverse, en effet, il est tenu d’inscrire la question à l’ordre du jour du conseil communautaire, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l’abrogation des dispositions illégales.

8. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme :  » Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s’applique. « . Aux termes de l’article L. 151-4 du même code :  » Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. (…) « . Aux termes de l’article L. 151-5 du même code :  » Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (…). « . Aux termes du I de l’article L. 151-8 de ce code :  » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. « .

9. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

10. Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme de Colleville-Montgomery fixe, au titre de ses orientations en matière de politique de l’habitat, un objectif de  » développement de l’habitat (…) en particulier dans le village et en extension de celui-ci « . L’orientation n° 4  » pour une croissance urbaine maîtrisée sur l’espace agricole  » définit trois objectifs tendant à  » Favoriser l’aménagement des secteurs déjà compris dans les zones urbanisées « ,  » Encadrer les densités d’urbanisation pour réduire la consommation de l’espace  » et  » Prendre en compte l’évolution de l’activité agricole et préserver les sites d’exploitation pérennes « . A ce titre, le projet d’aménagement et de développement durables précise que  » Au sein du village, seront favorisées : / – la réurbanisation des sites ayant perdu leur vocation agricole (…) « , que l’urbanisation de nouveaux quartiers devra préserver  » un cadre de vie de qualité « , en particulier par la  » création de lisières d’aménagement/maîtrise des vues et proximités/liens avec les espaces naturels ou récréatifs  » et que, compte tenu du  » développement périurbain de ces dernières décennies  » et de la modification des pratiques et de l’organisation agricoles, il y a lieu de préserver  » le site d’exploitation récemment implanté au sud-ouest du village  » qui  » sera protégé de tout développement de l’habitat à proximité « . L’orientation n° 5  » pour une croissance urbaine durable  » comprend un objectif tendant à  » Préserver la cohérence et la continuité de l’espace agricole  » qui, compte tenu de la configuration du territoire communal, qui  » appartient à deux grandes entités géographiques et paysagères, que bordent les zones urbanisées « , vise notamment à protéger du mitage la  » fertile plaine agricole  » située  » au sud du village et de la section ouest de la RD35  » et précise que  » en continuité des réservoirs de biodiversité, la zone agro-naturelle qui contient en particulier les secteurs bocagers de la commune gardera sa vocation agricole, mais en son sein : / – les infrastructures écologiques (haies, fossés, boisements) seront repérées et leurs fonctionnalités maintenues (continuité des écoulements, ou des milieux naturels) / – le développement de la construction, y compris agricole, y sera strictement limitée « . Le projet d’aménagement et de développement durables prévoit en outre, au titre de son orientation n° 6  » pour la mise en valeur du patrimoine paysager « , de  » conforter le patrimoine paysager  » et relève que  » La commune s’inscrit dans un territoire entre littoral et plaine agricole, dont le paysage a été profondément modifié par la périurbanisation. Les transitions paysagères autour des urbanisations récentes sont rares ou insuffisantes, ce qui est dommageable tant pour la biodiversité que pour la protection contre les vents « , de sorte que  » pour développer la présence des arbres et des haies, et qualifier les fronts urbanisés, il est retenu : / – l’aménagement de transitions plantées entre l’urbanisation et l’espace naturel ou agricole ; / – la protection des éléments végétaux qui structurent le paysage communal : boisements, haies, alignements d’arbres, parcs et jardins remarquables « .

11. Il ressort de ces éléments ainsi que des précisions apportées par le rapport de présentation qu’afin de répondre aux objectifs fixés par le projet d’aménagement et de développement durables, les auteurs du plan local d’urbanisme ont entendu permettre le développement de l’offre de logements en favorisant la densification du tissu urbain tout en limitant les possibilités d’extension à des secteurs identifiés au nord, à l’est et au sud du village, caractérisés par leur proximité avec les équipements publics existants et l’absence d’exploitation agricole pérenne, et qu’ils ont également entendu préserver et mettre en valeur le patrimoine paysager, notamment les transitions paysagères bordant les espaces urbanisés et le secteur agricole situé au sud-ouest du territoire communal.

12. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section ZC n°s 126 et 128, sont situées en bordure d’urbanisation, au sud-ouest du village de Colleville-Montgomery, et qu’elles constituent des terrains non construits et enherbés qui s’ouvrent, au sud et à l’ouest, sur de vastes terrains agricoles. En outre, si le plan local d’urbanisme prévoit l’ouverture à l’urbanisation de terrains non construits situés en continuité de l’urbanisation au nord, à l’est et au sud-est du village, il ressort des pièces du dossier que les secteurs concernés sont situés à proximité des équipements publics et ne comprennent pas de site d’exploitation agricole pérenne. Dans ces conditions, le classement de ces terrains en zone à urbaniser et celui des parcelles cadastrées section ZC n°s 126 et 128 en zone agricole ne sont pas incohérents avec les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables. Par suite, le moyen tiré de l’incohérence, au sein du plan local d’urbanisme, entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables doit être écarté.

13. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme :  » Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées « . Aux termes de l’article R. 151-17 du même code :  » Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section « . Aux termes de l’article R. 151-22 du même code :  » Les zones agricoles sont dites  » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. « . L’article R. 151-23 du même code précise :  » Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°- Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. « .

14. Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite  » zone A « , du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

15. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

16. Il appartient, par ailleurs, aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan local d’urbanisme, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

17. Comme il a été dit au point 12, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section ZC n°s 126 et 128 sont situées en bordure du secteur urbanisé de la commune, et s’ouvrent, au sud et à l’ouest, sur de vastes terrains agricoles. Ces terrains, qui ne sont ni construits ni cultivés, constituent une zone enherbée bordée, sur ses côtés sud et ouest, par une haie protégée, et offrent une transition paysagère entre la zone urbaine, qui s’étend au nord et à l’est, et les terres agricoles cultivées. A supposer que ces parcelles soient elles-mêmes dépourvues de toute valeur agronomique, biologique et écologique, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de leur classement en zone A, dès lors qu’il ressort des pièces du dossier qu’elles participent, eu égard à leur situation, de la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles immédiatement environnantes. Le classement de ces parcelles en zone A s’inscrit en outre, compte tenu de ce qui a été dit aux points 10 à 12, dans le parti d’aménagement retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme visant en particulier à préserver le secteur sud-ouest de la commune et les éléments paysagers assurant une transition entre l’espace urbanisé et l’espace agricole. Les requérants ne peuvent par ailleurs utilement soutenir, à l’encontre du classement contesté, que leurs parcelles auraient dû être classées en zone urbaine ou qu’elles étaient classées en zone constructible par les précédents documents d’urbanisme, dès lors qu’il n’appartient pas au juge administratif de vérifier si un autre classement aurait été possible, mais seulement de s’assurer que le classement retenu n’est pas illégal. Par suite, le moyen tiré de ce que ce classement serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

18. En troisième lieu, il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation ne repose pas, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d’atteinte illégale au principe d’égalité des citoyens devant la loi.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction, sous astreinte :

20. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par les requérants, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par M. et Mme B… doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté urbaine Caen la mer, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. et Mme B… de la somme qu’ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme B… le versement à la communauté urbaine Caen la mer d’une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. et Mme B… est rejetée.

Article 2 : M. et Mme B… verseront à la communauté urbaine Caen la mer une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E… B…, Mme A… C… épouse B… et à la communauté urbaine Caen la mer.

Délibéré après l’audience du 1er septembre 2026, à laquelle siégeaient :

– Mme Buffet, présidente de chambre,

– Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,

– Mme Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 septembre 2026.

La rapporteure,

V. ROSEMBERG

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

M. D…

La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 24NT03683